--2002年12月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
卫生部部长  张文康
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，向第九届全国人大常委会报告医疗卫生体制改革工作情况，请予审议。
 
一、医疗卫生体制改革面临的形势
卫生事业是造福于人民的事业。人人享有卫生保健，全民族身体素质不断提高，是社会主义现代化建设的重要目标，是人民生活质量改善的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，也是经济和社会可持续发展的重要保障。在党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视和正确领导下，在各有关方面的大力支持和共同努力下，我国卫生事业取得了长足进展，为维护广大人民群众的健康和促进我国经济社会稳步发展发挥了重要的作用。
在20世纪80年代中期至90年代中期，随着我国经济体制改革的推进，作为整个社会经济发展的重要组成部分，我国卫生事业不断探索新的发展模式，经历了从微观到宏观、从局部到全面改革的过程。从改善条件、扩大服务入手，提高医疗卫生机构的工作效率，初步解决了群众“看病难、住院难、手术难”的问题。但是，随着改革的逐步深入，卫生系统的体制性、机制性、结构性等深层次矛盾日益显现。医疗卫生服务体系、医疗卫生机构管理体制和内部运行机制与形势发展不相适应。一方面，在一些农村，尤其是贫困地区，许多居民因缺乏支付能力而享受不到必需的医疗卫生服务，卫生服务有效需求下降，患病后未就诊、未住院的比例逐年增加，农民因病致贫、因病返贫的问题日益突出。另一方面，在城镇和一部分经济发展较快的农村地区，居民对卫生服务的需求发生了很大变化，健康意识增强，普遍希望能就近、快捷地得到高质量的医疗卫生服务；群众对看病不方便、看病比较贵和医疗卫生服务态度及质量问题反响较大。医疗卫生领域中矛盾的凸现甚至激化的原因是多方面的，既有受旧体制束缚的原因，也有我们观念转变不够和认识不足等多方面原因。在推进改革的实践中，我们也逐步体会到，一个国家医疗卫生事业发展的标志，不仅是卫生资源的增加，而且是人民健康水平的提高；医疗改革不仅要着眼于医疗卫生机构的发展，更应该着眼于社会医疗卫生服务需求的满足；600万卫生工作者是12亿人民的一部分，他们的利益只有融入12亿人民的利益中才能最终得到实现。因此，在改革过程中，我们按照“三个代表”要求，始终坚持大局观念和群众观念，把卫生部门的利益放入国民经济社会发展的全局和人民群众的根本利益中来考虑，把全局和群众的根本利益放在首位，把“为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的卫生工作方针体现在具体的医疗卫生改革政策中，并进一步落实到具体的改革行动上。
1996年，中共中央、国务院召开了全国卫生工作会议，并发出了《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，明确了新时期卫生工作的大政方针，为卫生改革和发展指明了方向。
 
二、改革的主要进展情况
（一）加强农村卫生工作，积极探索发展农村卫生事业的新思路。
农村卫生工作是保障广大农民健康、保护农业生产力、振兴农业经济和维护社会稳定的大事，是我国卫生工作的重点。新中国建立以来，特别是改革开放以来，我国农村卫生工作取得了举世公认的成就，我们通过建立农村三级卫生服务网和乡村医生队伍，推行农村合作医疗制度，用有限的卫生资源，承担了占我国人口大多数的农村居民的基本医疗卫生服务，农村缺医少药的状况得到较大改善，广大农村居民的健康水平有了较大提高。我国走出了一条低投入、高产出、穷国办大卫生的具有中国特色的农村卫生发展道路。但是，从总体上看，农村卫生工作仍然比较薄弱。特别是随着农村经济体制的深刻变革和社会生活的巨大发展，农民生活水平包括对卫生保健的需求发生了很大变化，而农村卫生管理体制和服务体系，尚不能适应农村经济社会发展水平和农民对卫生服务的需求变化，农村卫生工作出现了一些新的情况和问题。为此，我们会同有关部门一起，对全面落实农村初级卫生保健工作、理顺农村卫生管理体制、加强农村卫生服务网的建设、鼓励多种形式农村卫生机构的发展、改革农村公有制卫生机构的运行机制、提高农村卫生人员的素质、完善农村卫生经济政策、加强农村药品供应及使用管理、建立新型农村合作医疗制度等方面的问题进行了广泛的专题调查研究。
2001年5月，在总结各地工作经验的基础上，我部会同国务院体改办、国家计委、财政部、农业部联合制定了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》（以下简称《农村指导意见》）。各地认真贯彻落实《农村指导意见》，面对农村经济、社会的深刻变革，大胆探索，锐意改革，创造出一些新形势下开展农村卫生工作的成功经验。如山东省、江苏省在继续加强农村初级卫生保健方面；安徽省肥西县和四川省新都县在加强乡镇卫生院管理、推进乡镇卫生院人事制度改革方面；湖北省武穴市和山东省东营市在建立以合作医疗为主的多种形式保护、促进农民健康等方面，都摸索出比较好的、行之有效的做法，为全国进一步落实《农村指导意见》提供了宝贵的经验。
为了进一步推动农村卫生工作的改革与发展，2002年10月19日，中共中央、国务院发出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》针对改革开放以来农村卫生工作面临的新形势，深刻阐明了农村卫生工作在农村经济和社会发展中的重要地位和作用，明确提出了农村卫生工作的指导思想和目标，成为推进新时期农村卫生工作的纲领性文件。10月29日至30日，国务院在北京召开了全国农村卫生工作会议。江泽民主席致信会议并对农村卫生工作作出重要指示，国务院副总理李岚清、温家宝分别在会上讲话，对贯彻落实《决定》提出了明确的要求。中央发出《决定》和全国农村卫生工作会议的召开将成为农村卫生事业发展的一个重要里程碑。
中共中央、国务院专门制定下发有关加强农村卫生工作的决定，是新中国成立以来第一次。《决定》针对改革开放以来农村卫生工作面临的新形势，提出了全面建设小康社会过程中农村卫生工作的指导思想、奋斗目标和政策措施。按照《决定》提出的农村卫生工作目标，到2010年，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。主要包括：建立基本设施齐全的农村卫生服务网络，建立具有较高专业素质的农村卫生服务队伍，建立精干高效的农村卫生管理体制，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。同时强调沿海经济发达地区要率先实现上述目标。
《决定》较以前的文件规定，在以下5个方面有了大的突破和进步：一是明确提出由各级政府出资补助，积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，即中央财政通过专项转移支付，对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元给予补助，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元，由各地先行试点，取得经验，逐步推广，积极稳妥地推行新型农村合作医疗制度，并明确规定农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担；二是突出了加强公共卫生工作，要求各级政府按照分级管理、以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任；三是提出建立以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络，调整现有乡（镇）卫生院布局，原则上每个乡（镇）有一所由政府举办的卫生院，并上划县级卫生行政部门管理。对符合准入条件的民办医疗机构，要一视同仁，给予适当的鼓励政策；四是提出了农村基层乡村医生向执业化方向转化的奋斗目标，并相应提出有关加强乡村医生培养教育的改革措施；五是明确提出各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度，增加的经费向农村倾斜，在2010年前主要用于发展农村卫生事业。《决定》体现了“三个代表”重要思想，符合十六大精神，是推进新时期、新阶段农村卫生工作的纲领性文件，对于改革和发展农村卫生事业、全面建设小康社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
为了更好地贯彻落实《决定》精神，在国务院领导的直接指导下，我们正在会同有关部委研究修订配套文件，内容涉及农村初级卫生保健的发展、乡村医生管理、城市卫生支农、农村卫生补助政策、农村卫生人才培养和队伍建设、农村卫生机构改革与管理、建立新型农村合作医疗制度等方面。
（二）城镇医疗卫生体制改革取得阶段性进展。
近年来，特别是1998年以来，我部在国务院领导的直接指导关心和各有关部门的大力配合支持下，针对广大城镇职工关心和反映强烈的热点问题和问题产生的根源，紧紧围绕实现“用比较低廉的费用提供比较优质的服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务需要”这一改革目标，一手抓管理体制、服务结构和运行机制的改革，一手抓行业监管，不断推进城镇医疗卫生体制改革，提高医疗服务质量。
1、大力调整城镇医疗服务体系和结构，构建高效、便捷的新型服务体系。
根据医疗卫生服务需求，对城镇医疗卫生资源的总量、功能、结构和布局进行宏观调控，合理配置卫生资源。对部分功能接近或互补，地理位置较近的医疗机构实施合并、兼并，做到资源共享；部分医疗机构实现功能转化，向慢性病防治、老年护理、康复、临终关怀等领域发展，将相对过剩的城市医疗资源引导流向城市基层或农村。
为努力解决群众反映强烈的“看病贵”、“看病不方便”等问题，近年来，国家高度重视和大力推进了社区卫生服务工作。据统计，截至2002年11月，全国开展社区卫生服务的城市已增加到358个，建立了2406个社区卫生服务中心和9726个社区卫生服务站，上海、深圳、济南、苏州等许多大中型城市已初步形成了社区卫生服务网络。总的来看，社区卫生服务呈现加快发展的好势头。经过几年努力，在大中城市，社区卫生服务和大医院间分工合理、相互协作的新型城市卫生二层服务体系正在初步形成。
在发展社区卫生服务过程中，广大医生、护士等基层卫生人员，通过社区门诊、家庭出诊、健康讲座、免疫接种、周期性体检、健康咨询等多种方式，为广大居民提供了大量的预防保健、医疗护理、伤残康复、健康教育和计划生育技术指导等基层卫生服务，使居民不出社区就能较为方便地获得很多基本卫生服务，深受居民欢迎，被誉为“省时、省力、省钱、省心”的医疗卫生服务，密切了党和政府与广大人民群众的联系。
2、充分引入竞争激励机制，促进服务效率和服务质量的提高。
引入竞争机制，以促进医疗卫生资源的合理配置与有效利用、降低服务成本、提高服务质量与效率。这是适应社会主义市场经济体制要求，推动新一轮卫生改革的关键。这些年，我们着重做了以下几方面工作：
一是积极推进办医形式多样化，打破公立医院“一家独大”的服务格局。经过几年的发展，我国个体、私营、中外合资合作、股份制等营利性医疗机构已经初具规模。据不完全统计，现在我国民营医院已接近1500家，卫生部和外经贸部批准的中外合资合作医疗机构超过160家，初步形成了多种所有制医院并存发展的局面。尽管从目前看，民营医院无论从规模、技术和服务能力上还难以与公立医院竞争，但是其发展势头强劲，随着民营资本的不断介入，民营医院发展正逐步进入一个高起点、规模化发展阶段。民营医疗机构的发展，不仅拓展了卫生事业发展的筹资渠道，促进了竞争机制的形成，满足了群众不同层次的医疗保健需求，也将推动公立医院管理体制和运行机制的改革。
二是落实“以病人为中心”的现代医疗服务理念，全面推行“病人选医生”、“病人选医院”，推动医疗机构之间和医院内部各环节、各岗位公平有序的竞争，促进医疗技术的提高及医务人员服务态度和质量的改善。目前，“病人选医生”、“病人选医院”在全国范围内普遍展开。
三是推进公立医疗机构人事制度改革，大力推行事业单位人员聘用制。根据《深化干部人事制度改革纲要》精神，全面推行以聘用制为主要内容的事业单位新的用人制度。按照公开招聘、择优聘用、平等自愿、协商一致的原则，单位和职工通过签订聘用合同，明确单位与被聘人员的责、权、利，保证双方的合法权益；结合卫生工作知识密集、脑力与体力结合、高风险等特点，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制，加快了卫生事业单位人事制度改革步伐。目前，聘用制作为一种新的用人制度已经在全国30个省、自治区、直辖市的卫生事业单位中实施。按需设岗、按岗择人、双向选择和竞争上岗的人事管理机制和绩效优先、按劳分配、兼顾公平的分配机制逐步在医疗卫生机构中推广落实。
3、不断加强行业监管，规范医疗服务行为。
在大力调整城镇医疗服务体系，引入市场竞争机制的同时，我们也在不断强化医疗服务行业监管，规范医疗服务行为。具体体现在以下几方面：
一是制定和完善医疗服务管理相关法律、法规，推进医疗行业法制化管理进程。近年来，在全国人大的关心支持下，《中华人民共和国执业医师法》、《医疗事故处理条例》、《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》、《医疗美容服务管理办法》等一系列医疗服务相关的法律、法规和规章相继出台。尤其是2002年《医疗事故处理条例》的颁布实施，为转变服务理念，规范医疗行为，加强医患沟通，有效遏止医疗事故的发生，减少医疗纠纷奠定了法律基础。从2002年9月以来的情况看，该《条例》实施工作进展顺利，社会反响良好。
二是逐步建立和完善以行业准入、质量管理和信息公示等为主要内容的医疗行业监管制度。上海、广东在全国率先建立了医疗技术临床应用准入管理制度。厦门、北京、上海等地根据本地情况，不断探索适合本地的质量控制体系，建立健全适合本行业特点的医院外部质量控制体系和医院自身质量控制体系。吉林、安徽、山东、四川、河南、福建、深圳等省市，建立各具特色的医疗服务信息公示制度，通过新闻媒体定期向社会群众公布主要医疗机构的医疗服务信息、收费情况及单病种费用、治愈率等情况，增加透明度，便于社会与群众监督，促进医疗机构的良性竞争。
三是积极规范医疗服务项目，调整医院补偿结构，控制医疗费用的过快增长。按照“总量控制，结构调整”原则，卫生部与国家计委、国家中医药局制定了《全国医疗服务价格项目规范》，在医疗服务项目分类、名称、涵盖内容、计价单位和除外内容等方面均做了具体规定，统一了全国医疗服务项目名称和项目内容。这一举措既有利于保护患者的利益，也有利于促进医疗机构健康发展。
在总量控制幅度内，对公立医院补偿结构进行调整。严格控制药品收入在医院总收入中的比例，降低大型医疗设备检查费，适当提高能够体现知识劳务价值的技术劳务价格。
针对部分医院存在的乱收费、搭车开药等现象，我部在全国范围推广建立医疗服务价格公示和查询制度，实行住院费用清单制。各地医疗机构根据本身实际情况，逐步实行了医疗收费和药品价格公示制度，建立了门诊及住院费用查询制度。一些地方卫生行政部门加强了信息发布工作，向社会公布医院收费价格和主要疾病费用指标，既规范医生行为，又引导病人选择医院，促进了医疗机构公平、有序的竞争。
四是转变服务理念，增进医患沟通。针对医患关系比较紧张的现实，我们一方面强调要求医院在医疗技术服务过程中体现“以人为本”的思想，切实转变“见病不见人”的单纯技术服务理念，树立“以病人为中心”的服务理念，尊重病人，关爱病人，方便病人。推广广东省中医医院、重庆医科大学儿童医院、杭州市第三医院等转变服务理念，加强医患沟通的经验，推动医疗服务流程、医疗服务质量、工作效率和医德医风的改进。通过这几年的工作，医患关系正在向好的方向转变，患者对医疗服务的满意率有不同程度的提高。
4、及时规范医院药品收入管理及药品购销活动。
为规范医疗机构药品购销活动，提高药品采购透明度，遏制药品流通领域的不正之风，减轻社会医药费用负担，2000年以来，卫生部与有关部门在认真总结试点经验的基础上，联合制定了一系列有关医院药品收入管理和药品招标采购有关政策及管理办法。药品收支两条线管理办法进一步落实和完善，在2000年和2001年药品收入占医疗机构收入的比例分别比前年下降1.2和1.5个百分点的基础上，2002年药品收入占业务收入的比重继续降低，药品收入对医院的补偿作用有所弱化。
目前，在各级政府和有关部门的组织推动下，各地药品集中招标采购工作已经从试点探索、小范围、分散组织开展进入到大规模、集中开展阶段。特别是在2001年国务院6部门召开的全国推行药品集中招标采购工作会议和《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》、《医疗机构药品集中招标采购监督管理暂行办法》等文件下发后，各地普遍加大了工作力度，结合当地的实际情况提出了具体工作目标和实施步骤，使参与药品集中招标采购的医疗机构数量和招标采购药品品种范围有了明显增加，社会反映强烈的乱收费、低价竞标和行政干预等问题逐步得到纠正，招标采购操作不规范的行为受到一定程度的遏制。据不完全统计，北京、天津、上海、重庆、福建、海南、广西、河南、广东等省全部县及县以上医疗机构，湖南、宁夏90%的县及县以上医疗机构，内蒙、新疆、河北80%的县及县以上医疗机构参加了药品集中招标采购。
通过推行药品集中招标采购，规范了采购行为，提高了采购透明度，较大程度上遏制了药品购销中的不正之风；降低了药品的虚高价格，使患者得到了实惠；促进了药品生产、流通结构的调整。当然，在具体工作中，药品集中招标采购还存在操作不够规范和投标手续繁琐等问题，加之其他相关领域的改革滞后，还要不断完善。
5、积极配合城镇职工基本医疗保险制度的实施。
城镇职工基本医疗保险制度于1998年实施以来，我部根据国务院关于城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制等三项改革同步推进的要求，一方面大力推进城镇医疗卫生体制改革，为城镇职工基本医疗保险制度的实施创造良好的条件；另一方面，在国务院的直接领导下，加强与劳动保障部等相关部门之间的配合支持，共同调研总结，及时协商解决工作中出现的矛盾和问题。明确要求各级定点医疗机构转变观念，服从全局利益，主动配合医疗保险经办机构做好工作。从城镇职工基本医疗保险制度实施几年来的情况看，虽然还面临一些新情况、新问题，但都是改革和发展过程中的问题，将通过改革的办法，各有关部门密切配合，逐步解决。
随着各项改革措施的不断落实，从医疗服务的情况看，医疗费用过快增长的势头得到初步遏制，群众对医疗服务质量和服务态度的满意度有了不同程度的提高。据统计，从医疗费用看，1990年至1998年卫生系统综合医院平均每一门诊人次医疗费用和平均每一住院者医疗费用的年增长幅度分别为25.9％和23.7％，1999年分别降低为14.8％和11.3％，2000年进一步下降为8.6％和6.7％，2001年分别为9.1%和5.2%。从药费支出看，改革前平均每一门诊人次药费和平均每一出院者药费的年增长幅度分别为24.5％和22.0％，1999年分别降低为11.2％和6.6％，2000年进一步降低为6.1％和4.3％。2001年与上年相比又分别下降了0.9和0.6个百分点。
（三）卫生监督与疾病预防控制体制改革全面实施。
1、积极探索、稳步推进卫生监督与疾病预防控制体制改革。
卫生监督和疾病预防控制是政府卫生工作的重要组成部分。多年来，卫生监督和疾病防治在保障人民健康，维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥着重要作用。但是，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨，在计划经济体制下形成的“政事合一”的卫生监督及疾病预防控制体制，越来越不适应社会主义市场经济体制和依法治国的需要，也不适应我国国情的深刻变化。为了适应我国经济体制改革以及卫生监督执法工作的需要，在有关部门的支持下，卫生部把整体推进全国卫生监督体制和疾病预防控制体制改革（以下简称“两项体制改革”）作为卫生体制改革的一项重要工作来抓。通过两项体制改革，一方面，按照政事分开的原则，改变目前卫生监督与有偿技术服务行为不分的状况，保证卫生监督执法的公正性，避免卫生行政执法行为产生偏差，加强廉政建设。按照精简综合的原则，实行卫生监督的综合管理，改变卫生系统“立一部法，拉一支队伍”，多头执法，难以形成监管合力，行政效率低下的被动局面。促进卫生行政部门转变职能，转变观念，提高法治意识，实现卫生事务管理法制化。另一方面，改变目前我国预防保健机构设置分散，条块分割，内设机构臃肿，服务对象单一，缺乏区域规划和综合服务能力差的现状，将现有机构精简归并重组，建成综合的预防保健机构，提高服务效益，扩大服务功能，促进预防保健事业的深入发展。
1998年至1999年，上海、天津、河南和浙江等省（市）率先进行了试点，对卫生监督机构的职能、编制、经费、内部管理等进行探索。在总结试点经验的基础上，卫生部与中编办、财政部、国务院法制办积极协调，反复研究，在机构设置、管理规范、执法程序上制定统一的标准。经国务院同意，于2000年1月实施了《关于卫生监督体制改革的意见》，按照“精简、统一、效能”的原则，进行卫生监督体制改革，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。2001年4月，卫生部下发实施了《关于卫生监督体制改革的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，进一步明确了两项体制改革的总体思路、原则和主要措施。2002年初，中国疾病预防控制中心和卫生部卫生监督中心相继组建成立，加强了对地方疾病预防控制和卫生监督工作的业务指导；同时，卫生部还组织制订下发了《全国疾病预防控制机构工作规范》和《全国卫生监督机构工作规范》，进一步加强疾病预防控制和卫生监督工作的科学化、规范化管理。截至目前，全国31个省、自治区、直辖市卫生监督体制改革方案均已出台，其中25个省级卫生监督机构已正式挂牌运行。
各地区积极调整与改革疾病预防和控制体制。各地区卫生行政部门打破按行政隶属关系逐级对口设置卫生机构的模式，对原有设置分散、规模小、服务对象和工作内容单一的有关事业单位中的疾病预防控制职能进行调整、归并，建立职能分工明确、规模适度、布局合理、精干高效，向社会提供疾病预防控制技术服务，集卫生检测与评价、健康教育与业务培训指导为一体的疾病预防控制机构。全国31个省、自治区、直辖市的疾病预防控制体制改革方案均已出台，其中有27个省级疾病预防控制中心已挂牌成立。
2、加强卫生立法工作，不断加大卫生监督执法力度。
改革开放以来，全国人大相继通过了9部卫生方面的法律，国务院颁布或批准颁布了25个卫生行政法规，卫生部制定发布了400多个部门规章。卫生部门通过健全卫生监督机构与机制，以抓好食品卫生和职业病防治为龙头，切实将监督执法的力量从侧重于行政审批转移到主要搞好市场监管上来，把医政执法、公共卫生执法集中起来，实行包括公共卫生、医疗机构、采供血机构、医疗广告审核和传染病防治等的卫生综合执法，形成执法上的合力，并逐步实行卫生行政执法责任制，从严治政，努力树立卫生执法队伍的良好形象。
在实际工作中，我们加强了以食品卫生和职业卫生为重点的执法工作：一是建立了比较严格的食品卫生管理和事故防范制度。二是狠抓源头，标本兼治，重在治本。在食品生产经营领域建立和推行诚信体系，推广良好生产工艺（GMP）和危害分析关键控制点技术（HACCP），对不符合要求的不能让其生产经营，违法的要坚决予以关闭。三是组织市场食品的卫生监督抽检，并将抽检结果向社会公布。四是各级卫生行政部门和卫生监督机构加强了卫生执法责任制和执法质量稽查的工作。
 
三、动员社会各方面力量，大力开展艾滋病防治工作
近年来，我国艾滋病传播增长速度很快，据估计，从1985年发现首例艾滋病病毒感染者到今年6月，我国艾滋病病毒感染者和病人累计已达100万人，其中病人数累计达20万人以上，现存活病人8-10万。按照国际通行的标准，就感染率而言，我国尚处于艾滋病低流行期，但由于我国人口基数大，艾滋病病毒感染者的绝对数很大，艾滋病防治形势不容乐观。
艾滋病病毒主要通过性接触、经血和母婴三种方式传播。据2001年疫情报告分析，我国艾滋病的传播途径以经血传播为主，其中经注射吸毒感染数占累计总数的68.0%，经采血（血浆）途径感染人数占9.7%，经输血和注射血液制品感染人数占1.5%。此外，经性接触途径感染人数占7.2%，母婴传播为0.2％，尚有13.4%传播途径不详。
艾滋病的流行对社会稳定和经济发展所造成的危害已在局部地区逐步显现。1995年前后因不规范和非法采供血活动造成的艾滋病的传播，涉及到全国23个省、自治区、直辖市，主要集中在河南、安徽、河北、湖北、山西、贵州、湖南、辽宁、山东、陕西等10个省。感染者以村为单位呈高度聚集灶状分布，重点村供血浆人员的感染率一般为10-20%，最高达60%。目前，发病和死亡病例已相继出现。在部分疫区（村），由于艾滋病人的集中死亡，给当地人民的生产、生活和社会安定造成了严重影响。
党中央、国务院高度重视艾滋病防治工作，并建立了由国务院领导担任组长的艾滋病性病协调会议制度，明确了国家各有关部委在预防与控制艾滋病工作中的职责。国务院先后制定下发了《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》及《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001－2005年）》，明确要求各地政府及有关部门做好艾滋病的综合预防和控制工作。为了控制艾滋病的上升趋势，各级政府做了大量的工作，中央艾滋病防治专项经费由原来的1500万元增加到1亿元。最近国务院又批准，2002年至2004年连续三年每年又拨专款2200万元用于河南等重疫区艾滋病病人的救治工作。2001年国家投资12.5亿元国债资金，地方配套10亿元用于加强中西部地区的血站基础建设和设备投入，新建、改建血站、血库459个，对控制经采供血途径传播艾滋病发挥了重要作用。国家有关部门建立了艾滋病治疗药品进口注册及研制报批快速通道；启动了进口药物免税程序；加快了药物国产化进程。目前已有4种药物实现了国产化，预计明年1月可批量投入生产，所生产的药物将主要用于河南等重疫区艾滋病人的救治。
艾滋病控制工作不是单纯的公共卫生问题，它涉及到道德、伦理、法律、行为改变、国家政策等多方面的内容，是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程。目前影响我国艾滋病控制工作的主要困难和问题有以下几个方面：
一是认识问题。部分疫情较严重地区的领导存在严重的思想顾虑，担心艾滋病会影响地区形象和经济发展，顾虑查出病人无药或无力救治，会给病人生活、精神造成压力，影响社会稳定，因此隐瞒或延缓疫情上报，甚至不开展宣传教育和疫情调查。一些报告病例较少的地区领导盲目乐观，认为艾滋病在近期不会成为当地影响较大的问题，不必开展宣传和防治工作。这些认识障碍是阻碍我国艾滋病防治工作顺利开展的重要原因，其后果是贻误时机，失去主动。
二是宣传教育力度不足。近几年来，宣传、广电、教育、卫生等部门开展了一系列的工作，但是与《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》及《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001－2005年）》要求达到的人群普及目标差距很大。宣传教育的经常性、广泛性、深入性和持久性还不够，特别是在农村和流动人口中，预防艾滋病知识知晓率很低。
三是导致艾滋病传播的高危行为难以在短时间内根除。尽管多年来在打击卖淫嫖娼、吸毒贩毒方面开展了大量的工作，取得了一定的成效。但是，上述状况还没有得到根本改观，性病病人数居高不下，性乱行为仍未得到有效遏制。
四是艾滋病疫情存在严重的漏报现象。艾滋病不同于一般的传染病，其流行因素复杂又多与人们的社会行为相关，高危险人群不易发现，流行隐蔽，传播迅速，开展流行病学调查难度很大。许多地区艾滋病检测能力十分有限，很多县级卫生防疫机构甚至部分地市级疾病控制机构无法开展艾滋病检测工作。同时，对检测出的感染者当地又无力进行治疗，会造成社会歧视，群众不愿意配合，以致影响了全国艾滋病疫情的及时发现和防治措施的落实。
因此，要有效地控制艾滋病的传播，必须提高认识，不仅要把预防控制艾滋病工作看成是卫生领域中的重大公共卫生来考虑，更要把这项工作作为保障我国社会、经济发展和全面建设小康社会的大事来抓，彻底消除造成艾滋病传播的贩毒、吸毒、卖淫嫖娼等社会丑恶现象，普及防治知识，改变人们的行为，同时加强专业机构建设，创造有利于发现艾滋病感染者和病人的社会环境。这将是我国面临的一项长期、艰巨的任务。
四、下一步医疗卫生体制改革的工作思路总的来看，我国的卫生改革有了重要进展，卫生发展取得了显著成绩。但是，医疗卫生体制改革仍然面临着一些困难和问题。在农村，特别是贫困地区，一些重点传染病和地方病发病率居高不下，严重危害着农村居民的健康；农民主要健康指标的改善幅度在近几年明显减缓或停滞，城乡居民健康差距进一步加大；农村卫生机构基础设施条件差，技术水平不高，难以承担保护和促进农民健康的任务；农民缺乏有效的健康保障办法，因病致贫、因病返贫情况日益突出。在城镇，一些制约卫生事业发展的深层次矛盾和问题尚未根本解决，适应社会主义市场经济的管理体制、部门协调机制还没有完全建立起来；实施区域卫生规划，优化资源配置等改革进展缓慢；公立医疗机构占绝对优势地位，医疗市场中竞争不足，不能适应市场经济条件下广大群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求；由于改革配套政策落实还不同步，医疗机构运行机制改革还不完善；一些医疗机构的干部职工缺乏改革的压力和动力，对改革心存疑虑和畏难情绪等。这些，都需要我们在今后的工作中高度重视，并认真加以克服和解决。
党的十六大报告指出，全面建设小康社会的奋斗目标之一是全民族健康素质明显提高，并且提出要形成比较完善的医疗卫生体系。因此，今后一个时期医疗卫生体制改革工作的总体思路是：高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，以党的十六大精神为指导，坚持新时期的卫生工作方针，解放思想，与时俱进，积极推进各项卫生改革与发展。贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，积极推进农村卫生改革与发展；继续深化城镇医疗卫生体制改革；加强卫生法制建设，依法行政，深化卫生监督与疾病预防控制体制改革；转变观念，充分调动广大医务人员的工作积极性，提高医疗质量和服务水平，增强职业道德意识，不断满足广大人民群众日益增长的多层次、多样化医疗卫生服务需求，不断提高广大人民群众的健康素质，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，为全面建设小康社会而努力奋斗。
（一）切实加强农村卫生工作。
我们要组织各级卫生行政部门深入学习领会和宣传贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》及全国农村卫生工作会议精神，结合本地区实际情况，突出工作重点，研究制定具体的实施意见和规划，稳步推进农村卫生的改革与发展。
改革乡镇卫生院管理体制，卫生院的人员、业务、经费等要上划县级卫生行政部门管理；进一步加强农村卫生服务网络建设与管理，开展县、乡、村医疗卫生机构纵向合作，提高网络整体服务功能；深化以乡镇卫生院改革为重点的农村卫生改革，增强机构活力，提高效率；采取各种有效方式，加强农村卫生人才培养，提高农村卫生人员素质；建立对口支援和巡回医疗制度，开展城市支援农村卫生工作。
切实落实加大农村卫生投入的各项改革措施。加强调研，周密设计，抓好新型合作医疗试点工作，不断总结、完善各地试点经验和做法，积极探索新型农村合作医疗的筹资、管理和监督机制，逐步建立和完善新型农村合作医疗制度。
（二）继续深化城镇医药卫生体制改革。
完善卫生全行业管理工作。认真贯彻执行《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》，抓好试点，继续深化行业监管，推进优化卫生资源配置和全行业属地化管理工作，努力向卫生全行业管理目标发展。
积极探索，大胆实践，力争在医疗卫生管理体制和运行机制改革上有所突破。加强医院内部管理，强化医疗机构的规章制度建设，完善医疗护理工作程序和规范建设，提高医疗服务水平和质量，研究建立医疗质量的评价监管机制，加大向社会公示医疗信息的力度；体现“以病人为中心”的服务理念，改进服务流程，提高工作效率，继续推广“病人选医生”制度，在医疗机构内部引入竞争机制；推行“住院费用清单”制度，规范医疗机构收费行为；探索医院运行机制及后勤服务社会化的实现方式。
加快发展城市社区卫生服务。积极贯彻卫生部等11部委《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》精神，推进以社区卫生服务中心（站）为重点、主体多元化的社区卫生服务网络建设，落实各项经济和社会扶持政策，加快人才引进、培训，严格资格准入，规范社区卫生服务机构管理。加强社区预防保健工作，方便居民就医，节约医药费用支出。
推动各地落实国家制定的财政补助和税收政策，按照总量控制、结构调整的原则，调整不合理的医疗服务价格，逐步建立合理的医疗服务价格体系。
进一步规范药品集中招标采购工作。继续扩大参加药品集中招标采购的医疗机构数量、采购药品品种，严格规范药品集中招标采购活动，确保药品招标采购公开、公正、公平进行。
继续贯彻落实《关于卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，积极推行聘用制，逐步建立以按需设岗、公平竞争、择优聘用、合同管理为主要内容的新型用人制度。改革内部分配机制，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制，加快卫生事业改革与发展步伐。
（三）加强卫生法制建设，深化卫生监督与疾病预防控制体制改革。
进一步做好《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《医疗事故处理条例》等法律法规的宣传和相关配套文件的落实工作；做好《中华人民共和国卫生法》、《中华人民共和国精神卫生法》的起草论证工作，组织《医疗机构管理条例（修订）》、《护士管理条例》等的起草工作；进一步加快与WTO有关的卫生标准的制订和修订工作。通过不断完善法律法规，规范卫生行政行为，转变观念，依法行政。
总结各地成功经验，完善有关配套政策，不断深化卫生监督和疾病预防控制体制改革。全面贯彻落实《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》和《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005年）》，完善艾滋病防治机制，加强专业防治机构和队伍建设，大力开展健康教育和行为干预，积极推进建立艾滋病综合防治示范区的工作，切实有效地遏制艾滋病蔓延的势头。深入贯彻实施《中华人民共和国食品卫生法》和《中华人民共和国职业病防治法》，继续做好食品打假和有毒有害化学品专项整治工作，重点加强卫生监督队伍和检验机构建设，逐步建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督执法新体系，实现卫生监督执法工作和疾病预防控制工作两个都加强、两个都发展的目标。同时，继续加强市场经济秩序整顿工作，以食品、化妆品、一次性医疗用品、采供血机构和医疗秩序为重点，加大整治力度，探索和完善标本兼治的措施和法律制度。委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
全国人大常委会历来十分重视卫生事业的发展。近年来，全国人大常委会领导同志和委员以及全国人大代表对卫生工作给予了极大的关注和支持，多次组织有关卫生执法情况的检查视察调研等活动，每年都对卫生工作提出意见和建议，这对于指导我们的工作发挥了重要作用。对此，我们深表谢意！并恳切期望全国人大常委会继续对卫生工作给予关怀、支持、监督和指导。