3月22日上午，国务院副总理、国务院城市社区卫生工作领导小组组长吴仪主持会议，研究进一步推进城市社区卫生服务工作。

国务院副秘书长徐绍史，中央编办、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人事部、劳动保障部、建设部、卫生部、人口计生委、食品药品监管局、中医药局有关负责同志出席会议。卫生部副部长蒋作君就城市社区卫生工作进展情况作了汇报，其他同志发表了意见。吴仪同志发表了重要讲话。

卫生部副部长蒋作君：党中央、国务院高度重视发展社区卫生服务。2006年2月，国务院印发了《关于发展城市社区卫生服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），成立了领导小组，召开了全国城市社区卫生工作会议，大力推进城市社区卫生服务体系建设。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和胡锦涛总书记在中央政治局第35次集体学习会上的重要讲话，进一步明确了社区卫生服务的发展方向和目标。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》提出：“加快建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系。优化城市医疗卫生资源配置，重点发展社区卫生服务，落实经费保障措施，方便群众防病治病。”近年来，在各级政府及有关部门的推动下，在广大社区卫生工作者的努力下，我国城市社区卫生服务工作取得了积极进展。

进一步明确了发展城市社区卫生服务的政策措施。2006年，为进一步落实《指导意见》精神，国务院有关部门研究制订了《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》等9个配套政策文件，内容涉及社区卫生服务机构管理、财政补助、编制标准、队伍建设、医疗服务、药价管理、医院支援、医疗保险和中医药服务等方面。重点是，完善社区卫生服务的功能和职责，明确社区卫生服务机构承担公共卫生和基本医疗服务；完善社区卫生服务财政补助政策；明确社区卫生服务机构编制标准；加强社区卫生服务人才队伍建设；促进医疗保险进社区，积极扩大定点社区卫生服务机构范围；加强社区卫生服务的医疗收费和药品价格管理。

各地对发展社区卫生服务工作进行了有益探索

在完善社区卫生服务功能方面，一是加强社区公共卫生服务。社区卫生服务机构广泛开展健康教育、计划免疫、儿童保健、孕产妇保健以及传染病防治、慢性病管理工作。二是开展便民医疗服务。各级社区卫生服务机构积极改变坐堂行医模式，走进社区，主动服务，为老年人、残疾人提供上门服务，方便居民就医。

在加大政府投入力度方面，各地区进一步明确政府责任，加大对社区卫生服务的投入力度。目前，全国已有25个省、自治区、直辖市明确了政府对社区公共卫生服务的补助标准。

在加强服务网络建设方面，各地充分利用现有城市卫生资源，对政府举办的一、二级医院以及企事业单位医疗机构进行结构和功能改造，健全社区卫生服务网络。调查显示，社区卫生服务中心政府举办的占70％，企事业单位举办的占20％，其他方面举办的占10％；社区卫生服务站政府举办的占48％，企事业单位举办的占23％，其他方面举办的占29％。上海市把社区卫生服务建设纳入市政府为民办实事工程，服务网络做到“纵向到底，横向到边”，服务条件明显改善。武汉市合理规划社区卫生服务网络，实行社区卫生服务机构标准化建设，有效地改善了服务设施的条件。

在多种途径提高整体服务水平方面，一是加强对现有人员的培训。各地普遍开展了全科医师、社区护士的岗位培训，建立医院临床培训基地和社区培训基地，针对社区主要疾病开展适宜技术培训。在中央财政专项转移支付项目资助下，2006年卫生部在中西部24个省（区、市）的城市社区推广重大疾病社区管理适宜技术。二是鼓励大医院医生到社区服务，湖北、四川、新疆等地区要求大医院临床医生晋升高级职称前至少要到社区工作半年以上。三是吸引退休人员到社区。武汉市为吸引大医院高职称离退休医生到社区坐诊，市财政给予一定补助。

在探索实行社区卫生服务机构收支两条线管理方面，北京、上海、杭州、深圳、成都等地区转换社区卫生服务机构的运行机制，社区卫生服务机构全部收入上缴财政专户，支出纳入部门预算管理，人员待遇由财政予以保证，建立以服务数量、质量、患者满意度为主要内容的考核分配机制，切断医务人员个人收入与医疗收费的直接联系，维护社区卫生服务机构公益性质。

在开展药品政府采购、集中配送、零差率销售方面，北京、宁夏、江苏镇江等地区实行药品零利润或零差率销售，弱化药品费用对社区卫生服务机构的补偿作用，有效降低药品价格，政府对药品收入予以补偿。北京市2006年12月底开始，在全市1800多家城乡社区卫生服务中心（站）实施312种社区常用药品零差率销售，实行政府采购，统一配送药品，压缩流通环节，降低的费用全部让利给群众。

在构建合理分工的两级城市卫生服务体系方面，一是加强社区与医院的分工合作。黑龙江、天津等地积极引导和组织大中型医院与社区卫生服务机构建立稳定的业务合作关系，推进医疗资源纵向整合，完善双向转诊流程和规范，对社区转诊患者及时提供选择科室、预约检查、组织会诊、安排住院等绿色通道，同时将康复期的患者及时转回社区。二是加强社区卫生服务机构与预防保健机构的联系。如，南京市、贵阳市区级疾病控制中心和卫生监督机构在社区卫生服务中心派驻专职人员，将疾病预防控制和卫生监督工作重心下移，加强社区公共卫生工作。

在完善社区卫生服务考核与评估方面，天津、内蒙古、安徽等地明确社区公共卫生服务项目，建立资金筹集分配、经费核定和绩效考评体系，加强追踪问效，着力提高资金使用和服务效率。武汉市探索建立第三方评价机制，利用街道居委会及邮政系统，向居民发放、回收调查问卷，开展创建群众满意社区卫生服务机构活动，加强群众民主评议和监督。

在推进社区与医疗保障制度结合方面，上海市、江苏镇江市对社区卫生服务机构实行基本医疗保险经费总额预付，有效控制医疗保险费用，拉大社区卫生服务机构与医院报销比例，通过社区转诊的病人在大医院结算费用时享受一定比例的减免，引导小病进社区。成都、沈阳、西宁、银川等地区建立以社区卫生服务为基础的贫困居民分级医疗救助制度，深圳市建立劳务工医疗保险制度，这些地区均建立了社区卫生服务首诊制和双向转诊制度。

在充分发挥中医药在社区卫生服务中的作用方面，各地社区卫生服务机构充分利用中医药“简、便、验、廉”的特点，在社区卫生服务机构普遍配备中药饮片、中成药、针灸等，配备中医药人员，为社区居民提供中医药服务，充分发挥了中医药和民族医药的特色和优势，受到群众欢迎。

社区卫生服务工作取得初步成效。

一是社区卫生服务网络建设发展迅速。截止到2006年11月底，全国开展社区卫生服务的地级以上城市278个，占地级市以上城市总数的98%；市辖区789个，占市辖区总数的93%，与2005年相比，地级以上城市增加8个，市辖区增加37个。全国社区卫生服务机构总数达到23000个，其中社区卫生服务中心5000多个，与2005年相比，增长了47%；社区卫生服务站18000个，增长了48%。

二是群众就医负担得到减轻。在社区卫生服务网络健全、功能比较完善的地区，社区卫生服务在减轻群众疾病负担方面初显成效。

三是合理分流了病人。通过加强社区卫生服务，一定程度上分流了大医院患者，缓解了看病难问题。如，北京市通过实行药品零差率销售、不断改善服务质量等措施，社区卫生服务中心（站）日均门（急）诊量由过去占全市日均门急诊总量的6.7%增加到19.7%，提高了13个百分点。

四是促进了医患关系的和谐，群众满意度增加。据深圳市对居民家庭入户调查显示，有42.5%的居民就诊愿意首选社区卫生服务机构，其中86%的居民认为社区卫生服务机构提供的服务达到满意或非常满意。2006年全市各类卫生服务信访（包括局长公开信箱、局长接访日、居民来信上访和市政府在线以及广播电视新闻直通车）的原因中关于社区卫生服务的只占0.95%。

五是有效维护了社区卫生服务机构的公益性质。通过社区卫生服务机构收支两条线管理，社区公共卫生服务得到加强，过度检查、过度用药问题得到有效控制，平均诊疗费用明显下降，减轻了群众的医药费用负担，居民对社区卫生服务的满意度和利用程度显著上升。

城市社区卫生服务面临的主要问题。

社区卫生发展既涉及社区卫生服务提供方，也涉及到需求方；既涉及到机构内部运行机制、管理机制的创新，也涉及到医保、药品流通等领域的改革。当前，面临的主要问题：一是管理还不够规范。部分社区卫生服务机构没有转变医院的专科医疗模式，没有全面理解预防为主、防治结合、全科服务、以维护居民健康为中心的社区卫生服务理念，分科过细，主动服务没有有效开展，社区公共卫生服务没有得到普遍落实，相当一部分还是把它当成基层医院。

二是认识有待提高。一些地方政府卫生部门及有关领导对发展社区卫生服务的重要性和紧迫性认识不足，认为又是在扩张城市医疗卫生资源；有的对政府应承担的责任认识不清，改革措施不到位；有的地方仍在发展大医院，没有把调整城市医疗服务结构，发展社区卫生服务作为城市卫生工作的重点。

三是投入尚未到位。当前，政府的投入政策还没有真正落实到社区卫生服务机构，多数社区卫生服务机构仍然靠医疗创收维持运转。各地贯彻《指导意见》，对公共卫生补助多少不等，许多地方是今年才纳入财政预算的，目前还没有到位。

四是人才比较匮乏。据调查，目前社区卫生服务机构的医生中，本科以上学历的比例还较低，社区卫生人才基础比较薄弱。由于工资待遇、职称晋升等政策还没有普遍落实，缺乏吸引优秀人才进社区、扎根社区的有效激励机制，城市医院与社区卫生相互配合、相互支援的机制还没有建立起来。人才匮乏依然是制约社区卫生服务发展的关键环节。

五是基础设施薄弱，地区间发展不平衡。从全国来看，由于政府长期投入不足，社区卫生服务机构的基础设施薄弱，设备陈旧。据调查，目前中西部地区有26％的社区卫生服务中心、66％的社区卫生服务站靠租赁房屋维持运转，这些机构中70％以上达不到规定的基本标准。各地发展差距大，东部地区条件相对较好，中西部地区条件较差；大城市网络相对健全，中小城市网络不健全的问题比较突出。

卫生部部长高强：社区卫生服务机构必须坚持公益性，不能靠看病挣钱。

要想取得群众的信任，必须转变创收机制，加强公共卫生服务的功能，忠诚为群众服务。有些过去的医院现在改成社区卫生服务机构，如果还和医院一样只提供医疗服务，而忽视预防保健服务，这就失去了意义。

提高社区卫生服务水平是当务之急。目前，群众对社区卫生服务信任度还不高，主要是社区卫生服务水平还不适应群众的需要。要充分利用大医院的力量，加强社区卫生服务机构与医院的合作，实现资源共享、利益共享、责任共担，建立密切的合作机制，同时，积极吸收大学毕业生到社区工作，并强化在职人员的岗位培训，采取多项措施提高社区卫生服务水平。

要加强对社区卫生服务的监管。政府需要增加对社区卫生的投入，也要加强对社区卫生服务机构的监管，转变社区卫生服务的职能，降低群众费用负担。如果只强调增加投入，而忽视监管，政府增加的投入不能落实到减轻居民负担上，群众还是不满意，这两方面工作都应该加强，为今后进一步发展打下基础。

建设部副部长仇保兴：关于城市社区卫生服务机构的场所问题。在城市规划方面，第一，现在城市规划编制办法马上要出台了，我们在其中已经写明“城市总体规划和其他规划编制中必须对社区卫生服务设施在内的公共卫生服务设施的布局作出规定”。第二，新修订的城市居住区规划技术规范中已将新建社区的公共服务设施，包括社区卫生服务设施在内的配套建设作为强制执行的标准。第三，现在国家批复的城市总体规划中都已经写明要加强社区卫生服务设施的规划。

财政部副部长李勇：国家财政对卫生事业的投入，财政部已有很明确的意见，就是随着财力的增长逐步增加。就城市社区卫生服务来说，中央财政从今年起按社区服务人口每人3元和4元分别对中西部地区给予补助，并继续对社区卫生服务人员培训等给予支持。地方财政对社区卫生补助各地情况不太一样，但是普遍都制定了社区公共卫生服务的财政补助标准，并在预算中安排了社区卫生服务的补助资金。

下一步要协助卫生部尽快研究出台国家基本公共卫生服务项目及其考核评估办法。这是很关键的，就是要有一个尺度来衡量社区公共卫生服务的绩效有没有到位，另外也是规范社区卫生服务、核定财政补助的一项基础性工作。对没有出台财政补助政策的地区，我们将督促他们赶紧出台。要会同卫生部研究分配中央财政的城市社区卫生补助资金。还要制定政府购买社区公共卫生服务的指导意见和实施办法，以保证财政补助资金真正用在老百姓身上，而且用得有效率。

民政部副部长姜力：发展城市社区卫生服务，应把工作重点放在转变机制上。社区卫生服务机构的管理机制要区别于大医院，一定要体现为社区的老百姓服务。提倡把社区卫生服务站建在社区里，这样有利于为群众提供就近就地服务。

劳动保障部副部长胡晓义：医疗保险和社区卫生关系非常密切。 

到2月底，全国参加城镇职工基本医疗保险的人员，包括退休人员在内总共为1.6亿，比2005年底增加2300多万人，有比较大的发展。我们在政策上规定，所有符合条件的，包括社区医疗机构在内的基层医疗服务机构都要纳入到医疗保险定点医院里。目前全国医疗保险定点医疗机构将近5万家，其中78%是基层医疗机构，包括一级医院以及企事业单位的门诊所等，也包括社区的医疗服务机构。

要从医疗保险角度创造一种机制，引导患者到社区卫生服务机构就医。各地在工作实际中已经采取了一些办法：一是规定对可住院、可不住院的一些门诊大病也可以在统筹基金里报销。如果大病确诊后进行常规性治疗的，在社区治疗的报销比例比在大医院治疗的报销比例高。二是有些不是大病，但是需要长期服药，积累的费用很高的一些门诊大额费用，也把一部分列入统筹基金里报销；如果是在社区医疗服务机构进行诊疗，报销的比例也比较高。通过这样一种机制，尽可能引导居民到社区医疗服务机构看病。同时，把诊疗项目、药品目录等医疗保险技术规定引到社区医疗机构里来。

下一步工作，第一，推进城镇居民医疗保险制度，在推进过程中要更好地利用社区卫生服务平台，把定点医院、医疗协议制度在社区卫生机构普遍建立起来。第二，要落实把病人更多地引导到社区卫生服务机构就医的机制，使常见病、多发病、慢性病，更多的在社区里治疗，既方便群众，又节约费用。

国务院副总理、国务院城市社区卫生工作领导小组组长吴仪：今天，我们召开社区卫生工作领导小组会议，回顾和总结2006年发展城市社区卫生服务工作情况，研究部署下一步的工作。

城市社区卫生服务是一种贴近群众、方便群众、防治结合、以防为主的新型卫生服务形式；发展社区卫生服务可以使居民增加医疗卫生知识，提高自我保健水平，尽可能不生病、少生病、晚生病；居民得了病能够早就诊、早诊断、早治疗或者早转诊，有利于减轻居民的疾病痛苦和经济负担。我一直认为，发展社区卫生服务可以优化卫生资源配置，成为有效缓解群众看病难、看病贵问题的切入点，也可以带动和促进城镇职工基本医疗保险制度、药品生产流通体制和医疗救助制度等方面的改革与发展，成为卫生综合改革的交汇点。发展社区卫生服务符合我国国情，适应人民群众需要，是建设我国基本卫生保健制度的一项基础性工作。同时，我们还要认识到，医疗服务是重大的民生问题，搞好社区卫生服务是政府义不容辞的责任。党中央、国务院对发展社区卫生服务工作高度重视，胡锦涛总书记和温家宝总理多次提出明确要求。中央在充分听取各方面意见的基础上，决定将发展社区卫生服务作为推进城市卫生综合改革和缓解群众看病难、看病贵的基础性工作，摆到重要位置,集中精力，积极推进。昨天，国务院常务会议讨论通过的《卫生事业发展“十一五”规划纲要》提出，要进一步推进城市社区卫生工作。

去年2月全国城市社区卫生工作会议以来，各地区、各有关部门加强协作和配合，积极主动地开展工作，政府投入逐步增加，服务网络迅速扩大，服务功能不断完善，服务水平有所提高，社区卫生工作取得较大的进展。

事实证明，我们的工作方向是正确的，发展社区卫生服务符合我国国情，适应人民群众需要，是缓解群众“看病难、看病贵”问题的一条有效途径。但是，社区卫生服务工作与广大社区居民的需求相比还有较大差距，任务还很艰巨。要切实增强责任感和使命感，把发展社区卫生服务作为当前和今后一个时期城市卫生工作的重点，摆到优先发展的位置，加大工作力度，落实政策措施，扎实推进，努力为社区居民提供安全、有效、方便、经济的公共卫生和基本医疗服务。 在2003年开展新型农村合作医疗时，地方积极性很高，我们强调不要一哄而起，要稳扎稳打，城市社区卫生工作也是一样。发展社区卫生服务，有体制转变的问题，有新机制建立的问题，我们一定要建立一个好的机制。要精心部署，选择典型，开展试点，扎实稳妥地推进社区卫生服务工作。

社区卫生服务机构必须具备基本的诊疗手段。下一步工作的关键，是要细化配套政策，抓紧研究解决突出问题，形成可操作的措施，将已经明确的政策落到实处。要着力把握以下三个重点：

一是形成经费投放的操作措施。2006年，中央财政在公共卫生专项资金中专门安排了社区卫生人员培训经费，对中西部地区给予补助，今年还将继续加大投入，地方财政也普遍大幅度增加了对社区卫生的投入。昨天国务院常务会议讨论通过的《卫生事业发展“十一五”规划纲要》明确，“十一五”期间要进一步加大政府卫生投入。可以说，在政府不断加大卫生事业投入这个问题上，我们已经形成了共识。问题在于如何建立科学、合理的投入机制，走出政府卫生资金投放的新路子，确保投入效率高、效果好，避免走办机构、养人员的老路。

二是形成人才队伍建设的操作措施。医护人才队伍建设是发展社区卫生服务的关键，如不采取有效措施，将可能成为瓶颈。当务之急是要加快推进社区卫生技术人员岗位培训和规范化培训，促使医护人员尽快转变服务理念，提高社区卫生服务的专业技术技能。应当指出的是，加强人才队伍建设关键是创新用人机制，使社区卫生服务机构能真正吸引人才、留住人才，人尽其才、才尽其用。要加强调查研究，总结和借鉴各地吸引人才进社区的好的作法和经验，形成吸引相关人才进社区的具体措施，引导和鼓励医科大学毕业生和高素质的退休医生到社区工作。从根本上讲，在校培养社区医护人员的工作要尽快落实，才能源源不断地为社区输送合格人才，全面提高社区卫生服务队伍的整体素质，让群众放心。

三是形成医疗服务和监督管理方面的操作措施。社区卫生服务工作直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，必须提供优质服务，依法严格监管。卫生部要负起责任，抓紧建立健全社区卫生服务的各项技术操作规范、工作制度、考核指标、管理规则和管理信息系统，保障提供优质服务，切实严格监督管理。同时，要动员社会力量参与监管，督促、引导社区卫生服务为群众提供安全、有效、方便、经济的公共卫生和基本医疗服务。

我们讲起来非常容易，工作落实要非常深入、非常细致。

社区卫生服务开展的时间不长，推进的速度则比较快，要保证其健康发展，还有许多问题需要在实践中去探索、去解决。各成员单位要对一年来的实践进行认真总结，重点围绕资金筹集和投入、基础设施建设和设备配置、医疗服务和监管、人才队伍建设等方面进行总结提炼。同时，要加大社区首诊制、双向转诊、药品政府集中招标采购、统一配送、零差率销售、收支两条线管理等方面改革试点的力度。不断总结、提炼，形成一些可以借鉴、适于推广的范式，以利于指导全国城市社区卫生服务工作。由于各地情况差异较大，不宜强求统一的模式。我们要本着实事求是、因地制宜的原则鼓励探索创新。鼓励各地针对公共卫生项目范围和补助方式、基础设施建设、医护人员职称待遇、社区卫生机构服务和监管、中央财政与地方财政投入等重点问题，从体制、机制上探索创新解决问题的办法。

各成员单位要切实履行职责，加强协调配合，积极指导和推动地方落实好中央的政策措施。进一步深入基层、深入社区，加强调查研究，不断总结地方的创新做法和经验，掌握第一手资料，全面了解全国社区卫生服务发展的情况。工作中，一定要尊重实践，尊重地方、尊重群众的首创精神，善于从实践中总结经验、汲取营养。领导小组办公室要加强信息沟通、统筹协调和督促检查工作。

今年是本届政府任期的最后一年，也是推进城市社区卫生服务体系建设很关键的一年，各部门要立足全局，通力合作，并以锐意进取、奋发有为的精神，进一步加大工作力度，力求取得更大的成效。