在黎明或黄昏的时分，一个人站在空寂的田野上，看着鸟群掠过碧蓝如玉的天际，有风吹过，几丝清新幽微的香气随风而来。在布满沧桑的黄土大道的尽头，是疏落的村院，几盏柔柔的昏黄的灯火闪烁在村落弯曲的弄堂间，远远地可以看到四合院中槐花的飘落。这都会让人从心底生出一种若有若无似曾相识的感觉来，好像是在遥远的时空，一个亦真亦幻的，无限安宁与古朴的梦境之间。
然而，这只是那些厌倦了车水马龙的都市人为了寻求一种闲云野鹤的生活，而赋予我的农村是一个遥远而美丽的概念。在我所有关于农村的记忆中，却并没有那么多的美丽和优雅。对于我来说，农村是这样的景象：河流是肮脏的，黑黑的、稠稠的，水面上永远漂着菜叶、秽物、粪便……在夏日闷热的黄昏，一股股的臭气飘向很远，挤入河边的人家。在黄土飞扬或者泥泞不堪的大道尽头，鳞次栉比的房子排在一起，弄堂被挤成一条窄窄的小路。它是枯燥的，暗淡无光的。在每天晨光初现时，男人女人揉着惺忪的睡眼晃出大门，开始了一天的谋生和劳作。
这就是我们的农村和我们的祖祖辈辈。它永远都是让人拒绝的，虽然有很多的人从这里走出，又有人从那里走来，漫长的岁月已经构成了一个让人心酸的词语——底层。在许多人的心中，它永远是和贫穷、落后、粗鲁、野蛮等词语联系在一起的，没有光荣，没有美丽，更没有那么多的优雅。
“新农合”让农村再次成为“焦点”
许多年过去了，这个世界随着改革的到来，日渐变的富足而美满。然而在这个时候，许多东西也开始在慢慢地蜕变。我们不是在否定或者是非议改革，相反，我们承认必须要进行改革。只有有所改变，这个世界才能日渐地走向文明，而改革，也给我们带来了巨大的收益。我们想说的是事情的另一个方面，这是我们，甚至是我们整个国家和民族必须正视8亿多农民兄弟低劣的生活状态，我们无法逃避这个现实。
我们都知道，健康是人的生活、创业、为社会制造财富的第一条件。以前，我们关注更多的是文艺界名人、企业家等社会阶层人们的健康，对于这个在中国占绝大多数人群——农民的健康我们的关注却寥寥无几。随着近年来改革方向从城市转变到农村，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在我国绝大多数的农村“缺医少药”是农村医疗卫生的代名词，如何改变这一现状是建设社会主义新农村的关键所在。针对这一现状国务院副总理吴仪同志在2003年12月4日的全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话指出：“我国目前的农村医疗卫生状况、农民健康状况令人担忧。传染病、地方病等仍严重危害着农民健康。全国乙型肝炎病人和病毒携带者有1亿多人，艾滋病病人和病毒感染者有84万人，其中艾滋病病人约8万人，大部分在农村。血吸虫病在局部地区有复发之势。一些地方病发病率仍然很高。农民因病致贫、因病返贫问题突出。所有这些不仅严重威胁着农民的健康，也严重影响了农村经济发展和社会稳定，制约了农民脱贫致富奔小康。因此，进一步解决新形势下的农村医疗卫生问题，成为我们面临的一项十分重大而紧迫的任务。因此，我们一定要扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作”。
为了使“新农合”工作顺利进行，自2005年6月卫生部、财政部、国家中医药管理局在全国启动了“万名医师支援农村卫生工程”。目前，已有中西部22个省、自治区、直辖市的4050名城市医院医师，奔赴600个国家扶贫开发工作重点县和甘肃省350个乡镇卫生院，为农民群众提供医疗卫生服务，受到了广大农民的欢迎。 其中甘肃省作为全国唯一的城市综合医院支援乡镇卫生院试点省，在完成“万名医师支援农村卫生工程”项目要求之外，还根据实际情况确定了43个县医院(包括5个中医院)和350个乡镇卫生院作为受援单位，从全省二级以上医疗卫生单位抽调了1265名医务人员，按照每个县医院5人，。每个乡镇卫生院3人组建了43支医疗队，全面开展县乡帮扶工作，收到一举两得的效果:一是受援地区农民就近看病方便，看病费用降低;二是受援单位服务能力得到提高，管理水平得以加强。对此，卫生部新闻发言人毛群安表示，“万名医师支援农村卫生工程”项目体现了党和国家对农民群众的关心，探索了政府主导，中央和地方财政支持，利用城市优秀卫生人力资源支持农村卫生工作，为农民提供良好医疗服务的新路子。
对于新型农村合作医疗试点工作实施三年来的情况。前不久，由北京大学、中国社会科学院、农业部农村经济研究中心和卫生部统计信息中心组成的评估工作组，对启动三年的新型农村合作医疗试点县的运行状况进行了全面评估。评估结果显示，新型农村合作医疗试点工作进展比较顺利，取得了明显成效，积累了宝贵经验，为新型农村合作医疗工作的推广打下了良好的基础。新型农村合作医疗的规范管理和运行机制初步形成，基金运转安全，制度运行平稳，农村居民医疗服务利用率明显改善，医药负担有所减轻，农民对合作医疗的信心有所增强，促进了农村卫生的发展。
新农合究竟给农民带来了什么？
如果什么病都去医院，对农村老百姓是现实的，咳嗽去市里看病，首先他没有这部分钱，也没有时间，只好让乡村医生打针输液，实在好不了在到医院看看，如果是得了不治之症也就回家等死了，花钱延续生命的事对他们实在是一个极大的奢望。当一个人知道自己将要死亡却没有方法挽救，那是最为痛苦的事情。大多数农村人得了癌症就是靠一些镇痛药来维持，病人拒绝看病，因为他们知道无药可救，就是花再多的钱也难免一死，害怕自己死后给子女留下巨额负债，只好用自己的顽强来抵抗病魔的折磨。
国家想更好的解决老百姓的看病问题，于是出台了新型农村合作医疗政策。然而，新型农村合作医疗到底怎么更好地为农民，为广大的老百姓服务，自然成了问题的关键。为此，吴仪副总理在2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议上强调，要确保资金及时到位，并将增加的财政补贴主要用于大病统筹，最大程度地用到农民身上。新农合基金最大限度用于农民，这是举办新农合的初衷，也是试点地区的成功经验之一。为了实现“确保基金风险最小、确保农民实惠最大”这一目标，各地进行了许多可贵的探索。
首先，适当降低报销起付线和提高封顶线，提升受益水平。一位参加新农合的农民说，平时感冒发烧打个吊瓶要30多元，连打3个也不过百十来块钱，可是新型农村合作医疗制度的门槛费要300元，花不到这个数就享受不到相关待遇，很多农民都觉得难以接受。有的地方合作医疗搞了大半年，基金却只花了五分之一！以致管理者为过多的农村合作医疗基金余额而忧心。被称为“救命钱”的合作医疗基金，为何花得少？引起了人们的思考，农村不少人“小病扛，大病拖”，有病不愿看是原因；而报销门槛过高、手续复杂也是个因素。试点初期，门槛偏高、诊疗和补助范围偏窄、报销比例偏低等，正是目前农民反映较为普遍的问题。对此，各地采取了适当降低报销起付线和提高封顶线的办法，较好地解决的这一问题。如山西省决定今后将乡镇卫生院的起付线原则上不高于100元(去年是300元)，县级医疗机构不高于300元。调高封顶线，原则上不低于3万元(去年是1万元左右)。此外还要逐步降低合作医疗基金节余比例，避免基金过多沉淀。
有的地方为使患小病发生小额费用的参合农民也受益，不设费用起报点，即零起报点，如吉林省和江苏省赣榆县、湖北省武穴市取消或不设门诊与住院补助起付线。只要看病就可以享受的一定比例的报销，以扩大受益面。
山东阜宁县在大额医疗保障资金年底有结余的前提下，对特殊大病患者实行二次补偿，进一步提高了受益水平。
另外，实行单病种定额付费并逐步增加单病种数量，控制医药费用，让参合农民从中受益。许多地方开展预付制尝试，实行单病种付费，有效控制医药费用，让参合农民从中受益。如黑龙江省14个试点县(市、区)按住院单病种确定不同补助额度的补偿模式，林甸县确定了10类52种疾病单病种住院给予不同金额补偿，并取消起付线，收到了较好的效果。陕西省镇安县经过两年多的探索，已取得较为成功的经验。他们根据“农民能承受得实惠，医疗机构能接受不亏本，合作医疗基金能负担不透支”的原则，在摸清前三年县、乡两级医疗机构门诊和住院人次、疾病谱、疾病费用的基础上，确定了54种常见疾病，作为住院单病种定额付费病种。目前，全县实行住院单病种定额付费的病种占住院总数的79.4％。实践证明，实行这一制度后，基本达到了农民得实惠、医院能发展、政府有信誉的目标。
同时，扩大受益面，实现人群广覆盖。将慢性病规范列入补偿范围。随着老年社会的到来，老年人群正逐年增加。慢性病具有病情长、易反复，往往不需要住院但必须长期服药、治疗和花费高等特点。如果这部份人未纳入补偿范围，或补偿不当，都是不公平的。河南决定从2006年起，将逐渐把部分慢性病、地方病和住院分娩等纳入大病统筹，以扩大受益面。如恶性肿瘤、慢性肾功能不全、高血压病、冠心病、糖尿病、急性脑血管病后遗症及肝硬化等门诊医疗费用，纳入大病统筹基金支付范围，按一定比例，或按年度定额包干的办法给予补助。
最后，建立大病救助制度，完善补充机制。与医疗救助结合，建立农村医疗救助制度。民政、财政、卫生等部门密切配合，对农村特困群众患大病给予救助。在合作医疗试点县，政府除资助特困群众等医疗救助对象缴纳个人应负担的全部资金外，对经合作医疗补助后，因个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的，再给予医疗救助，这一制度已成为农村新型农村合作医疗制度的重要补充。江苏省2004年民政、卫生、财政三部门联合下发了《江苏省农村医疗救助实施办法》，到目前为止，全省13个省辖市都已启动了农村医疗救助制度，农村医疗救助制度有望在今年年内覆盖全省所有县（市、区）。安徽省从2004年开始启动了农村医疗救助工作，2004年全省共救助15万多人，2005年已下拨1806万元，1~9月份共资助特困对象18万人，支出救助资金900多万元。湖北要求定点医疗单位设立救助窗口，提倡基本医疗保险、新型合作医疗、医疗救助“三办（窗口）合一”的做法，为贫困群众提供优惠优质医疗服务。
“新农合”需要什么样的“两网建设”？
药品监督网 与药品供应网的“两网”建设是对新农合的重要补充，如何让农民群众在指定的药店购买药品，到指定的医疗机构享受良好的医疗服务，真正的享受新型农村合作医疗带来的实惠？就是要坚持“两网”与“新农合”的有机融合，这样，既提高了农民参加“新农合”的积极性，也为实现“两网”建设与“新农合”的成功对接提供了范本。“两网”建设和“新农合”的推进过程中都不可避免地遇到很多矛盾，坚持“两网”与“新农合”的有机融合，不失为化解矛盾的有效途径。例如在“新农合”试点中遇到的医药成本过高等问题，就可以通过“两网”的融入而得到解决，而“新农合”定点药店的设立，也可以促进药品供应网络的长效运行。希望各地积极探索，整合现有的医药卫生资源，为“两网”建设与“新农合”的结合提供更多的可操作的经验，让农民群众享受更多的实惠。
要用“两网” 运行的实际效果， 让农民切实得到实惠，这不仅是“两网”建设的价值所在，也是“两网”生存与发展的根本动力。再次，必须认真学习先进经验并不断总结完善，创新工作机制，提高“两网” 的运行质量，使“两网” 更好地融入“新农合”服务于“新农合”，形成“两网”建设与整个农村公共卫生体系建设的大配合、大协作。总之，农村药品“两网” 建设和“新农合”是从根本上解决农民就医用药问题的“民心工程” 和“德政工程”，是构建社会主义和谐社会的重要举措。在当前“新农合” 广泛深入开展之际，各级药品监管部门应主动跟进，抓住契机，创新机制， 强化措施，在做大、做实、做强“两网”上下功夫，全面提高“两网” 运行质量，切实增强“两网”的社会功能，使“两网”的作用在“新农合”的实施中得到充分发挥，彰显“两网”强大的社会效益，使“两网”和“新农合”共同为农民的身体健康保驾护航。
路，朝向何方？
新型农村合作医疗政策这条真正为农民谋福利谋利益的路，已经从各地进行的试点工程起步了。今后，这条惠泽百姓的光明大道通向何方，还需我们的共同努力。
我国有13亿人口，大部分都生活在农村，农民的医疗卫生问题一直是各级政府关注的，特别是在建设社会主义市场经济的新的形势下，如何减轻农民的就医负担，缓解农民因病致贫，因病返贫的问题已成为全社会的焦点。在中央的统一部署下，各地从2003年开始推进试点工作，这一制度的推行得到了各级地方政府和广大农民的积极响应，试点范围不断扩大，2004年全国有333所试点， 2005年就已经发展到678个试点，而且在全国已经有一定的覆盖面，具备相当的代表性。第一批300多个试点县已经运行了近三年，既积累了一定的经验，也暴露出一些问题，在这种情况下，非常有必要对前一阶段的试点工作进行一个全面系统和客观的评估，通过评估看一看试点的运行情况到底如何，取得了什么样的成效，存在什么样的问题，该制度是否符合农村的实际和广大农民的意愿，为下一步推进这项工作打下良好的基础，提供科学的决策依据。在这种背景下，国务院新型农村合作医疗部际联席会议决定2006年对全国的合作医疗试点工作进行评估。今年2月份，国务院新型农村合作医疗部际联席会议办公室委托北京大学医学部、中国社会科学院、农业部农村经济研究中心和卫生部统计信息中心等单位组成联合评估组，分四个专题对全国的新型农村合作医疗试点工作开展评估，目前各组已提交了专题报告，并在此基础上形成了评估的总报告。
“新农合”是以政府投资为主，建立农民的最基本医疗保障制度这是第一次，体现了农民解决农民医疗保障的责任和义务。对于保证和改善农民的健康起到积极的作用。从总体情况来看，试点工作进展比较顺利，积累了宝贵经验，为新型农村和合作医疗打下了很好的基础。从运行情况看，资金运转安全，制度运行平稳，农村居民对服务利用率明显改善，医药经济负担得到了减轻，农民对合作医疗的信心有所增强，促进了农村卫生的发展。评估组认为，新型农村合作医疗在组织体系、筹资机制、资金管理和监督管理等方面的制度框架和基本原则是在总结历史教训和试点经验的基础上逐步形成的，符合大多数农村实际，在一个时期内可以保持基本稳定。在实施过程中，各地区积极探索适合于本地区实际的合作医疗补偿模式、实施方案和管理制度，保证了基本制度框架的统一与因地制宜的结合，具有较强的适用性和发展性。尽管在具体运行机制和管理办法方面，还需要根据形势的发展、农民群众的意愿及实际运行情况逐步调整和完善，但是基本制度是成功的、可行的，是符合农村实际和大多数农民意愿的，可以积极地推进这项工作。
前进中的挑战
在报告中还总结了目前工作中大量的不足之处，主要包括：第一，新型农村合作医疗的保障水平有待提高。目前，筹资水平不高，补偿水平也不高，距离帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。住院费用平均补偿只有27.5%，一旦农民患了大病住院之后，需要自付较高的医疗费用。这不仅影响到合作医疗的保障水平，也影响到制度的运的质量和效果，并成为不同收入水平农民受益不均的主要原因之一。医疗救助制度的同步建立，确实改善了部分特困人口对基本医疗服务的可及性。但是由于提供补偿的资金量有限，仅有15%的救助对象能够获得60%以上的医疗费补偿。对于特困家庭，经济状况不是很好，连二三百元的资金都拿不出来，即使参加了合作医疗，但在目前较低补偿水平的情况下难以利用合作医疗所覆盖的医疗服务。第二，尚未建立起稳定的长效筹资机制。稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制，在一定程度上还受到人为因素的影响。这涉及两个问题。一是政府筹资水平随经济发展提高问题。随着社会经济发展、农民收入增长和医疗费用的自然增长，农民的筹资水平理应有所增加，否则保障水平就会相对降低。但目前采用绝对数额的筹资方法，会导致合作医疗筹资水平相对降低，使保障水平难以提高，甚至逐年降低。二是政府资金不能及时、足额到位问题。中央和省级财政补助资金占了合作医疗资金的50%以上，由于补助资金往往到下半年才到位，导致很多县报销前紧后松，上半年空帐运行，年底有可能出现资金沉淀等问题。此外，个别地市财政困难，补助资金事实上难以到位。在农民筹资方面，尽管筹资难度逐年下降，但农民的自愿缴费仍然是工作难度最大的环节。根据调查结果，仅有5%的农民认为目前筹资水平过高，因此我们认为目前并非是农民负担不起，而是受农村经济、社会文化特点、农民的价值观、合作医疗制度的实施等各种因素的影响，在相当长时期内采用农民自愿缴费的方式进行筹仍然有相当大的难度。第三，管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。随着合作医疗的推进，管理资源短缺和管理能力不足的问题日渐突出。首先是人员数量的不足，有人无编或无人无编的问题普遍发生。不少地区依靠临时借调或兼职人员开展工作，影响到工作质量和管理队伍的稳定性。据统计，每名合作医疗管理人员要管理5.4万名参合农民，人力不足，导致管理人员主要开展审核报销单据和录入数据，其他工作难以开展。二是管理经费和日常经费不足。多数被调查县反映合作医疗日常管理经费没有明确标准，随意性大，大部分由卫生局自己解决。经费不足导致无法保证管理支出的需要，也导致了很多工作不能按照计划正常开展。三是信息网络化管理系统建设滞后。据调查，在257个首批试点县中，80%的县使用了计算机管理，但其中46%的县尚未实行网络管理。第二，管理技术力量薄弱。多数基层合作医疗管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作，在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，现在不少地区是凭经验开展工作，通过“试错”来积累经验。这不仅增加了管理成本，也影响到合作医疗的正常运行。第四，地方监督力度不够，政策执行存在着不规范。新型农村合作医疗注重了制度化建设，但执行中一些地方不能保证制度的有效执行和措施的有效实施，关键是监督缺位和违规成本过低。尽管各试点地区都成立了合作医疗监督委员会，并制定了相应的监督制度，但由于有效监督机制缺位，监督委员会有效监督的动力不足，形式化的现象比较严重。此外，监督委员会缺乏专业技术能力，不足以对医疗服务提供方实行有效的监督。由于地方监督力度较弱，在部分地区实际操作中存在着一些违反政策和管理规定的行为。第五，对医疗机构的监管有待加强。尽管合作医疗的各种管理规定在不同程度上约束了供方的行为，但合作医疗管理规则受到了供方“对策”的挑战，部分提供者出于经济利益的考虑，想尽办法使自身利益最大限度的实现，采取了一些对策，调查发现，一些医疗机构存在着不规范的医疗行为，影响到合作医疗资金的使用效果和效率。
农民对“新农合”新的期盼
期盼一：资金筹集经常化。当前试点地区对参合农民的个人缴费部分基本都是在每年年底集中收缴。由于许多村组近年来全家外出务工的农户越来越多，这样集中收缴往往使一部分外出务工农民因错过缴费时间，而无法享受来年的合作医疗待遇，另一方面也增加了基层干部在筹资时的工作难度，甚至出现了为在规定时间内完成参合率任务，而由村组干部垫资缴费的现象。农民盼望能尽快建立起农民年度内自由缴费的筹资模式或者在尊重本人自愿的前提下，通过签订文字协议的形式，在每年发放粮食补贴、林特产补贴时代发代扣个人应缴纳的合作医疗资金，使新型农村合作医疗的筹资工作能经常化。
期盼二：单独制订用药目录。目前，新型农村合作医疗制度对临床用药的管理，是按照《城镇职工基本医疗保险药品目录》来执行的。群众反映，一些疗效确切、价格低廉的临床用药和家庭常备药却未列入该《药品目录》。这样不仅使医生在临床用药时无所适从，而且也加重了参合农民的个人经济负担。农民盼望有关部门能结合农民的用药实际及新型农村合作医疗制度的政策规定，单独制订出《新型农村合作医疗药品目录》，进一步增加药品种类，扩大报销范围，让农民群众从中得到更多的实惠。
期盼三：建立门诊慢性病报销制度。在广大农村地区，一些患有高血压、老慢支、糖尿病和地方病的参合农民，往往不需要住院，但又要经常在门诊治疗，持续不断地支付医疗费用；还有一些特殊的治疗，如肿瘤患者进行放疗、化疗，尿毒症进行肾透析等，由于每次治疗实际发生费用远远低于合作医疗补助起付线标准，所以得不到合作医疗的补助和支持。这些都增加了农民群众的经济负担。农民盼望能建立起《新型农村合作医疗门诊慢性病管理制度》，有计划地逐步解决参合农民因长期门诊就医，而造成的医疗费用负担过重问题，不断扩大新型农村合作医疗制度的受益面。
期盼四：改善乡镇卫生院医疗条件。乡镇卫生院是基层直接面对广大农民群众的定点医疗机构，而目前大部分乡镇卫生院房屋简陋、设备落后、人才匮乏，医疗条件不能满足参合农民的就诊需求，难以承担为新农合患者提供医疗服务的重任。农民盼望各级党委政府认真贯彻落实《国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，切实加大对乡镇卫生院的投入，不断改善医疗条件和硬件设施，加强医卫人员的学习培训，进一步提高乡镇卫生院的医技水平、医护质量和管理水平，让参合农民能够就近享受到安全、便捷、优质、廉价的医疗服务。
结束语：治病要对症下药，解决问题要具体情况具体分析，我国是一个有13亿人口的大国，其中大部分生活在农村，农民的就医问题，是一个泱泱大国的首要之疾，缓解农民因病致贫，因病返贫的问题已成为全社会的焦点。“新农合”政策的实施，是解决这一问题的一剂良药。在具体的实施过程中，一定要对症下药，不要急于求成、追求政绩，盲目追求参合率，反而误了大事。
