江苏省南京市贯彻“以人为本”的发展理念，发挥财政的职能作用，分层次、有步骤地建立和完善城乡社会保障医疗救助制度。目前，困难企业参保问题已基本解决，农村五保户和低保户无障碍纳入新型合作医疗，城乡困难居民大重病医疗救助工作进一步完善。 

而就在两年多以前的2004年底，南京市还有700多家困难企业、近18万职工尚未参加城镇职工医疗保险。困难企业的在职和退休职工有病无钱看、因病致贫、因病返贫的问题突出。

南京市财政局积极会同劳动等有关部门经过深入调研，于2005年初对困难企业参加医疗保险做出了明确规定：困难企业参加医疗保险须为超出在职职工33％以上的退休人员一次性缴纳10年基本医疗保险调节资金。企业缴纳医疗保险调节基金之后，可根据自身情况选择“按11％缴费，建立个人账户”或“按6％缴费，不建立个人账户”两种方式参加医疗保险。还明确了资金筹措渠道，由主管部门（产业集团）或国有资产授权经营公司从产权转让收入中解决所属市属困难企业退休人员参保所需一半以上资金，其余部分由企业解决。主管部门或国有资产授权经营公司可将产权转让收入用于困难企业缴纳退休人员基本医疗保险调节资金。如果主管部门或国有资产授权经营公司一次性缴纳10年基本医疗保险调节资金确有困难的，可在首次缴费不低于应缴款项60%的基础上，经国有资产授权经营公司担保，在两年内缴清。

为了支持经营困难或已经倒闭的企业参加医保，南京市规定先由企业自筹资金，剩余部分再由各区企业改制置换费拨付，仍然不足的最终由区财政托底，确保了参保资金的足额到位。

各种努力取得了显著的成效：自2005年初南京市政府文件出台至年底，短短10个月时间内，经过各方面积极努力，各级政府和部门筹集5亿元资金，帮助全市市属困难企业158家、部省属困难企业103家、区属困难企业505家，职工近17万人全部参加医保。 

为了支持农村五保户和低保户参加“新农合”，南京市规定，将农村五保户和低保户无障碍纳入新型农村合作医疗，其个人应缴纳的费用由市和区县财政各负担50％，参保人数实行动态管理，每年核定一次，2006年有7.5万人次农村五保户、低保户无障碍参加了农村合作医疗，2005年、2006年两年财政共计补助331.44万元。

2006年，南京市财政预算安排资金640万元，专项用于城乡困难居民大重病医疗救助工作，截至目前全市累计救助近4000人。为了减少城乡特困群体因病返贫，在2005年出台的城乡大重病救助办法的基础上，针对救助标准低、覆盖面窄的问题，2006年南京市财政会同有关部门出台文件，对参加城镇基本医疗保险和农村新型合作医疗后，个人医疗费支出过大，影响其家庭基本生活的城乡困难居民（主要是城乡低保对象和低保边缘群体），财政给予适当补助：一是适当提高救助标准，救助标准从1000－3000元，提高到2000－6000元；二是对救助病种进行了适当调整；三是增加了对困难群众中住院患者的救助政策，对未参加基本医疗保险的低保人员，确需住院的，个人实际负担医疗费1000元以上部分，按50％救助，年度累计救助不超过2000元。这个做法缓解了低保边缘人员对低保线的冲击，体现了保障政策的科学性和公平性。