“小病社区低收费，大病住院有保险，防保服务政府管”，这是风筝之都——山东潍坊的市民对该市即将实施的基本医疗卫生试点方案所做的注解。日前，关于普及这一方案的工作调度会在潍坊市召开，这标志着各项准备工作已经完成，这一受到HPSP（中国卫生政策支持项目）支持的试点方案呼之欲出。截至目前，7000万元的预算已到位，各项工作流程也在有序地进行，相关负责人表示，7月底就能正式启动试点。该制度之所以受人瞩目，是由于它推出了“双百双零”、“五级包”等新的基本医疗卫生模式。这只“风筝”能否承载建立基本医疗卫生制度的希望迎风攀升？业界充满期待。

蓄势已久 只待放飞

说“基本医疗卫生试点方案”是潍坊医疗界这两年最受人关注的事情，此话并不为过。根据人民网的一项调查，2007年潍坊市卫生十件大事中，第三件大事就是“潍坊被确定为全国基本医疗卫生制度试点市”。根据“十七大”关于“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”的要求，国家卫生部、英国国际发展部和世界卫生组织确定于2008年在潍坊市开展全国基本医疗卫生制度试点，力图在全国范围内率先建立以“小病社区低收费，大病住院有保险，防保服务政府管”为主要内容的基本医疗卫生制度，为其他地区提供试点经验。

此外，上述排名第五和第十的大事分别为，潍坊市政府提出城市社区卫生服务“双百双零”目标，以及市卫生局承担的国家卫生部、英国国际发展部、世界卫生组织、HPSP《国民基本卫生服务包可行性研究》和《推进医疗机构全行业属地管理的障碍与政策措施研究》，于2007年12月30日经国家卫生部委托专家鉴定，均达到国内领先水平。

十件大事之中有3件跟“基本医疗卫生制度”试点方案有关，足以显现它的重要程度。据了解，早在2006年底，潍坊市卫生局就接到卫生部的指示，要做一个基本医疗卫生服务制度试点的项目。为了试点方案能够更为顺利地实施，潍坊市政府以及相关主管部门从2007年开始做大量的准备工作。2007年11月27日，潍坊市政府出台了《关于进一步加强中心城区社区卫生服务工作的意见》，规定从2008年起，市、区两级政府每年投入4000万元，用于发展中心城区社区卫生服务，努力实现“双百双零”的目标。所谓“双百”，就是指社区卫生服务机构对居民的覆盖率达到100%，社区公共卫生服务政府100%购买；而“双零”则是指居民社区就医零收费和社区基本用药“零差率”。

2008年5月8日下午，潍坊市政府相关负责人在普及基本医疗卫生制度试点工作调度会上就该试点工作研究部署的情况进行发言，着重强调了要做好“10分钟服务圈”、财政补助和药品采购等关键环节：“各级各部门要抓紧推进社区卫生机构建设，根据社区居民人口数量确定机构建设数量和规划布局，达到社区卫生服务机构覆盖全部居民，全力打造‘10分钟服务圈’；要抓紧落实试点相关经费，确保试点进度和质量；要抓紧做好药品招标采购工作，保证整个采购过程透明、公开，并做好对药品生产经营企业的监督管理，严格落实‘零差率’政策，做好药品销售价格核准工作。”随着各项工作有条不紊地开展，试点工作也渐渐做好了启动的准备。

“五级”渐进 量财而行

谈起潍坊市基本医疗卫生制度服务方案的最大特点，当数其“五级包”模式。《医药经济报》记者从潍坊市卫生局了解到，所谓“五级包”，其中一级是基本社区公共卫生服务，二级是准公共卫生服务，三级是70种社区基本药物实施“零差率”，四级是社区基本医疗服务检查免费，五级是社区基本药物免收费。市卫生局基妇科王科长介绍，目前该市只有一个开发区执行的是“五级包”，其他试点执行的是三级服务包。他解释说，“五级包”要根据财政情况逐步实现，财力强的区可以实施高级的服务包，区财政困难的则暂且实行较低级的服务包。

对此，华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院药品政策与管理系主任张新平教授认为，“五级包”制度设计中，区级财政的角色非常重要，然而，全国各地财政收入差距较大，在实际实施过程中，区级财政困难的现象很普遍，保证资金到位的难度不小。如此一来，“五级包”制度即使在当地试点成功，也很难在全国推广。张新平还进一步指出，因为“零差率”药品种类可能很少，可替代的药品很多，因而社区卫生服务机构就医挂号“零收费”、社区基本用药“零差率”的推行并不困难。能否实现改革目标，关键在于对社区收入减少的部分，财政补助一定要到位。

事实上，对于潍坊的试点工作，无论是中央、地方财政还是HPSP项目的资金都有较大的投入。据了解，HPSP项目的资金主要用于试点方案设计的过程中，例如项目管理、开展相关培训、制订方案以及协调工作上。这些培训工作主要是围绕项目理念、制度核心思想的推广展开的。因为对于这样一个试点方案而言，理念的明确和思想的统一都是非常关键的。此外，HPSP资金的一个重要用途就是投入到社区卫生服务机构的统一外观设计上。在试点方案启动后，中心城区和高密、青州、昌乐、滨海经济开发区的社区卫生服务机构都将装修成统一的外观，并悬挂统一的标识，目前，这项工作已经完成了90%。

如果说在前期方案的酝酿过程中，HPSP的资金起了主导作用的话，那么在后期的实施中，则更多地依靠省、市、区三级财政的投入。这一方面是硬件设施的投入，另一方面是公共卫生补助。潍坊市中心城区通过政府购买的形式，根据社区公共卫生服务的项目、质量、效率等，按年人均成本10元的标准进行补助，由省、市、区财政按2∶3∶5的比例分担。同时，社区“零差率”药物按年人均15元的标准进行补助，由市、区财政平摊。

记者还从潍坊市卫生局了解到，大病救治也是基本医疗卫生服务试点方案的一个重点。方案规定，凡在定点医疗机构急诊科（室）急救的危重患者应先救治后缴费。所发生费用，参加城镇职工和城镇居民基本医保的，统筹基金支付的部分由劳动和社会保障部门负责结算；参加新农合的，统筹基金支付的部分由所属新农合管理办公室负责结算；其他情况的仍按原渠道结算；确有困难无力支付的，由市民政部门、慈善总会和红十字协会等给予救助。

目前，在HPSP项目的支持下，除山东潍坊已经完成试点方案设计并准备开始实施试点以外，宁夏也已完成试点方案的草案。在世界卫生组织的支持下，重庆正在制定以“城乡统筹”为重点的试点方案。6月5～6日，为期2天的基本医疗卫生制度试点方案研讨会在武汉举行。会上，与会代表们及时总结了各地试点工作的经验和问题，试点地区将根据会议提出的建议进一步完善方案，为加快我国基本医疗卫生制度的建立和发展做出探索性贡献。

记者手记

民心为线 规划为岸　　

■彭鑫　　

民谚有云：风筝飞得高，是靠了线的牵引；河水流得快，是靠了岸的约束。如何让我们社区卫生服务的风筝飞得更高、河水流得更快，一直是政府主管部门、业界学者和百姓所共同关心、一起思考的问题。近两年来，政府购买公共卫生服务、收支两条线、社区基本用药“零差率”等一系列政策的先后出台，无一例外都需要政府财政的大量投入。

此次潍坊的“基本医疗卫生制度”试点不但得到了各级政府财政的投入，还吸引了HPSP项目的资金。如何才能把这笔钱用好？既然说的是潍坊，笔者还是想用“风筝”来打比方。来自国内外各个渠道的资金就如同一阵阵春风，为风筝提供了无穷的动力。风筝能飞多高，在很大程度上取决于风力的大小。没有风，风筝固然是飞不起来的；然而即使有风，风筝能不能飞得好，还需要靠线的牵引，这条“线”，就是老百姓的医疗卫生需求。

建立完善的基本医疗卫生制度，说到底就是要缓解老百姓“看病贵、看病难”的问题。因此，老百姓的医疗卫生需求是否得到满足、居民对社区卫生服务质量是否满意就成为衡量基本医疗卫生制度是否完善的根本标准，就是牵引风筝高飞的线。风筝能在天空翱翔，全凭这根线张弛有度的控制。居民的满意度就如同风筝的这根生命线一样，如果基层医疗机构本末倒置、忽视了这根生命线，必将酿成断线风筝的悲剧。

河水流得快，是靠了岸的约束，将之述诸潍坊试点，那么，规划和监督就是完善基本医疗卫生制度的两岸。规划和监督都是对基本医疗卫生制度的约束，如果把监督看作实施后的约束的话，则一个周详的规划就是有效的“事前约束”。此次潍坊的基本医疗卫生制度试点方案在HPSP项目的支持下，经过了一个比较充分、系统的规划过程。我们有理由相信，这将大大减少方案中不合理的成分，降低出错的几率，是非常值得推广的。当然，做足了事前准备工作不意味着可以忽略事后的约束。无论是对财政补助发放执行力度的监督，还是对药品采购、统一配送、基本药物“零差率”的监督，都是基本医疗卫生制度良好运转的有力保障。

链接

HPSP——

中国卫生政策支持项目　　

自上世纪70年代末改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，人民的总体健康水平也得到了改善。但是，由于发展的不均衡，人民健康水平的改善也呈现不平衡状况。为建设一个高效、公平的卫生系统，中国卫生政策支持项目（HPSP）应运而生。

中国政府正致力于提高贫困人口健康，改善社会经济不公平状况，为了实现中国政府所确定的目标，卫生部、英国国际发展部和世界卫生组织三方合作共同设计了HPSP。HPSP是新中国成立以来投资数额最大的、跨部门的、具有长远战略影响的卫生政策开发项目，其目的是依靠证据建立并提高新政策的决策能力，通过合作机制，努力在中国建立一个高效、公平和高质量的卫生系统。该项目包含利贫政策研究、快速政策开发（即通过资源中心实现的技术援助）、高级政策制定者培训、知识管理、政策研讨以及政策传播五个领域。其中，利贫政策研究领域是中国卫生政策支持项目的重要组成部分，也是最为核心的领域。

利贫政策研究项目旨在提高中国贫困人口的健康水平和改善社会经济不平等的状况。主要任务是从循证决策的角度，为中国建立高效、公平和高质量的基本卫生保障体系和基本卫生服务供给体系开展一系列高质量的利贫政策研究，为利贫政策的制定提供有力的技术支持。

HPSP由英国国际发展部资助（共600万英镑，其中中国政府管理支配480万英镑，世界卫生组织管理支配120万英镑），由中国卫生部、英国国际发展部和世界卫生组织三方合作共同设计。该项目于2003年开始设计准备，2005年10月20日正式启动，预计于2009年3月结束。（百里）